井书光：打基础 划红线 加快构建节水标准定额体系

  建立科学有效的节水标准定额体系，是落实“节水优先”方针、推动节水管理各项工作的重要前提和基础。节水标准定额体系建设应放在各项基础工作之首，从源头上把好节水关。要在节水标准和用水定额制定上下功夫，坚决打好节水管理工作的基础。

  党的十八大以来，以习同志为核心的党中央提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，赋予了新时期治水新内涵、新要求、新任务。党的十九大报告提出实施国家节水行动，标志着节水上升为国家意志和全民行动。水利部将重点从河湖分水、明确节水标准、实施节水评价、强化监管、调整水价、研发先进节水技术、加大社会宣传力度等七个方面，全面贯彻落实“节水优先”方针，不断开创新时代节水工作新局面。

  节水标准和用水定额是衡量节约用水水平的标尺。加快构建节水标准定额体系，加快编制科学有效的节水标准和用水定额，是开创节水工作新局面必须率先开展好的一项打基础、划红线的工作，是落实“节水优先”方针、强化节水监管的重要抓手和前提。节水标准定额体系建设的目标，就是要力争用2~3年时间，初步建立起覆盖节水目标控制、规划设计、评价优先、计量计算的完整标准体系，制定覆盖农作物、工业产品、生活服务业的先进用水定额，用标准和定额来规范、约束用水户用水行为。

  建立科学有效的节水标准定额体系，是落实“节水优先”方针、推动节水管理各项工作的重要前提和基础。

  落实“节水优先”，首先要解决“怎么样才叫节水”的问题，这就需要先确定节水标准和用水定额。节水标准和用水定额是衡量节水水平和节水工作效能的标尺。用水单位的用水水平，就是要用节水标准和用水定额来衡量和考核。单位用水量低于定额规定的通用值时，用水效率就比较高；超过通用值时，用水效率就低。同时，节水标准和用水定额也是规范行业节水管理工作、限制用水单位用水量的红线，是任何单位都不能超越的用水“警戒线”。从这个意义上看，构建标准定额体系就是为节水管理工作立规矩、划红线

  2020年全国水利工作会议提出，水利治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，要深入践行补短板、强监管水利改革发展总基调，推动实现“制度治水”“制度管水”。从远期看，强监管的长久之计必然是推动监督的常态化、规范化、法治化。节水工作作为水利工作的重要组成部分，亟须快速推进规范化、标准化建设步伐，尽快构建一套科学有效的节水标准化体系，支撑节水工作的专业化、规范化、标准化、法治化发展。

  调整人的行为、纠正人的错误行为是贯穿习“3·14”重要讲话精神的一条主线。在现代法治社会，调整人的行为的重要手段之一是通过制定法律和法规、政策文件、规范标准，明确规定什么是正确、合法的行为，什么是错误、违法的行为，并通过严格执行、加强监管实现对人的行为的引导和调整。制定节水标准定额，强化节水行为监管，就是看用水单位是否依照国家和地方规定的定额取用水，是否按照节水标准管理用水。要通过这一些标准定额的执行约束，不断规范人的用水行为，纠正浪费水的错误行为，最终达到节水的目的。

  随着人口增加和经济社会的加快速度进行发展，水资源短缺已成为中国经济社会发展的重要制约因素，甚至在有些地区已经发展为严重瓶颈。解决水资源短缺问题，最根本、有效的手段就是提高水资源的节约集约利用水平。但当前我国水资源节约集约利用的水平还很低，不仅远落后于国际先进水平，也远落后于国内其他资源能源领域。水资源节约集约利用水平偏低表现在方方面面，其中节水标准定额体系不完善、监督管理不到位是目前最突出的薄弱环节之一，亟须加快编制科学有效的节水标准定额，补齐突出短板，为水资源节约集约利用提供支撑。

  与其他资源相比，水资源对我们国家的经济社会持续健康发展的制约作用越来越突出，尤其是在严重缺水的黄河流域更加明显。因此，我国经济社会可持续发展要把水资源作为最大的刚性约束，以水而定、量水而行，就要把节约用水要求落实到水资源论证、节水评价、取水许可、总量和强度双控、用水计划管理等用水管理的源头和全过程。而落实用水管理的要求，关键要从打造科学有效的标准定额体系开始，通过这些规矩和尺子，为发挥水资源刚性约束提供技术支持。

  2019年4月，国家发展改革委和水利部联合印发的《国家节水行动方案》中明确提出，“健全节水标准体系。加快农业、工业、城镇以及非常规水利用等各方面节水标准制修订工作，建立健全国家和省级用水定额标准体系，逐步建立节水标准实时跟踪、评估和监督机制，到2022年，节水标准达到200项以上，基本覆盖取水定额、节水型公共机构、节水型企业、产品水效、水利用与处理设备、非常规水利用、水回用等方面”。加快编制节水标准和用水定额，加快构建科学有效的节水标准定额体系，是落实国家节水行动和最严格水资源管理制度的重要任务。

  我国节水标准化工作经历近20年发展，据不完全统计，截至目前，现行有效的节水国家标准共计

  ，主要集中在取水定额（占比约40%）、计算与评价（占比约20%）、节水技术与产品标准（占比约10%）、产品水效标准（占比约10%）等方面。从类别看，推荐性标准占九成以上，强制性标准数量较少。2019年，水利部研究制定了节水标准定额体系，计划用3年时间基本完成各项节水标准定额的制修订工作，并以国家标准、行业标准、团体标准及行政性文件等不同形式发布。节水标准定额体系涉及节约用水定额、节水技术规范、节水载体评价标准和产品水效标准等类别。其中，节约用水定额将通过分级制定通用值和先进值以更好地体现节水要求，具体涉及农业、工业、建筑业和服务业等领域。

  在省级节水标准和用水定额层面，我国31个省级行政区均发布了本行政区用水定额，累计发布省级用水定额约2万项。水利部建立了省级用水定额评估机制，主要对省级用水定额的覆盖性、合理性、实用性和先进性进行评估。

  节水标准和用水定额在杜绝用水浪费、提高用水效率和支撑我国经济社会发展方面发挥了巨大作用。据水资源公报统计，我国万元GDP用水量和万元工业增加值用水量分别从2010年的150m3、90m3下降到2018年的66.8m3、41.3m3。据国家统计年鉴统计，我国国内生产总值从2010年的41.21万亿元上升到2018年的90.03万亿元，而用水总量从6022亿m3下降为6015.5亿m3。

  我国用水效率和节水水平的提高，一靠法律制度的约束，二靠技术标准的规范。根据水资源赋存情况和节水管理要求，通过节水标准定额体系的构建，重点行业用水定额的发布和标准定额的不断提升，特别是在水资源论证、取水许可审批和计划用水下达等管理环节的实施，节水标准定额在遏制用水总量增加和提升用水效率方面发挥了重要基础支撑作用。

  我国节水型社会建设已推进多年，与节水管理和节水产业发展相比，目前的节水标准定额实施基础薄弱，标准的及时性、先进性、科学性和有效性亟待加强。一些标准标龄过长，已不符合节水优先、绿色发展理念和日益提高的节水技术水平要求。标准更新速度缓慢，对标国际领先水平不足，无法起到引导引领作用。

  节水标准和用水定额编制遵循的基本原则是符合节水发展趋势，促进节约用水。但由于编制节水标准定额时选用样本不够、代表性不足等原因，部分定额标准指标或过于宽松在实际操作中形同虚设，或过于严格目前无法实现，导致定额标准发挥不了约束作用。还有一些标准多是对现状的描述，缺乏响应的定性和定量要求，可操作性不强。

  目前，节能减排方面已颁布实施的强制性国家标准达180余项，推荐性标准也有150项。而对照已颁布的120余项节水国家标准，强制性标准占比不到一成，技术指导类型的推荐性指标占九成以上。节水标准硬约束力不强，强制性标准缺失，对用水行为缺少有效约束，难以发挥好节水优先、以水定需的硬杠杠作用。

  目前的节水标准定额制修订仍有较大缺口，已发布的120余项节水国家标准中，近3/4是关于工业企业方面的节水标准和用水定额，只有小部分涉及农业、生活、服务业和产品水效。农业是我国的用水大户，生活和服务业的用水量也在日益增加，农业、生活和服务业节水标准定额不足，无法支撑这些领域节水的迫切需求。产品水效标准方面，已发布的标准覆盖面也不全，基本未覆盖商业、工业和农业用水设备。

  “节水优先”是破解我国复杂水问题的根本出路。落实节水管理各项措施，要把节水标准定额体系建设放在各项基础工作之首，从源头上把好节水关。要在节水标准和用水定额制定上下功夫，坚决打好节水管理工作的基础。

  针对新形势对节水的新要求，要加快构建科学有效的节水标准定额体系，确保节水管理单位和用水单位有标可依。进一步完善取水定额的产品覆盖范围，形成覆盖主要农作物、工业产品、建筑业和生活服务业的用水定额体系；推进商业、工业、农业用水设备及生活用水器具的水效标准制修订工作，完善水效标准体系；加快推进节水型企业、节水型机关、节水型灌区等节水载体评价标准的制修订工作，不断健全节水载体评价标准体系；持续完善优化用水单位节水规范、节水工程技术规范等节水规范类标准体系等。力争通过3年左右时间实现节水标准体系基本健全，国家、行业、地方、团体节水标准持续优化，农业、工业、生活服务业用水定额全面覆盖，逐步形成市场规范有标可循、公共利益有标可保、创新驱动有标引领、转型升级有标支撑的节水标准定额体系建设新局面。

  一方面，要完善节水标准定额实施推进机制，做好标准定额的宣贯工作，增强政府部门、用水单位和消费者的节水标准化意识。另一方面，要加强对节水标准定额执行情况的监督检查力度，进一步突出节水标准定额的约束地位。通过对节水标准定额执行效果和存在问题的监督检查，反过来进一步指导节水标准定额的管理和制修订工作。要建立标准分类监督机制，对节水强制性标准，强化对标准监督检查，保证强制性标准得到严格执行；对节水推荐性标准，强化对标准执行的督促指导，加大推荐性标准的执行力度；对节水团体标准，强化团体自律和政府规范，发挥市场对团体标准的优胜劣汰作用。要加强节水标准和用水定额执行的社会监督，进一步畅通节水标准违规投诉举报渠道，充分发挥新闻媒体、社会组织和消费者对标准定额执行情况的监督作用，充分调动社会各方力量，共同监督标准定额实施。

  亟须建立节水标准定额编制工作机制，有效整合各方资源，形成合力，提高标准定额的编制质量和工作效率。要加强内部工作统筹，通过组建节水标准定额工作机构等方式，统筹节水标准定额的研究、编制、实施、监督、评估等工作，推动节约用水标准定额编制工作规范化、流程化，提高编制质量和效率。要根据标准定额急需的程度，分步骤推进节水标准和用水定额的编制工作。要通过分级制定通用值、先进值及领跑值等，更好地体现节水要求。要加大节水标准定额编制经费投入力度，保障工作经费，支持节水标准定额的制修订、实施评估、宣贯等工作。

  节水标准定额体系不是一劳永逸的，而是一个开放、动态的系统，随着经济社会的发展、各行各业节水水平的提高以及新形势新要求，节水标准定额体系需要不断充实、完善和优化，要及时修订、调整和更新，以确保其先进性、有效性和科学性。要加快建立节水标准定额体系动态评估和更新机制，通过对不同类型节水标准定额执行效果的系统评估，反馈、指导节水标准定额的研究、编制和更新工作，及时淘汰落后的标准定额。对标国际领先水平和行业领先技术工艺，综合考核区域、行业差异需求、支撑能力匹配等因素，分类制定节水标准定额的更新清单。

  进入新时代，我国节水事业将面临新的机遇。加强节水标准定额管理，促进用水效率提高，需要全社会一起努力。要以实施国家节水行动为契机，通过构建科学有效的节水标准定额体系，加强节水标准和用水定额的制定、执行和监管，不断促进水资源节约集约利用水平提升，推动与水资源承载能力相适应的绿色发展。